Terreni con uso civico: quando si possono vendere
Usi civici sugli immobili: cosa sono e quando si può vendere un terreno o un immobile gravato dal vincolo
Nel mercato immobiliare italiano, uno degli aspetti più delicati – e spesso sottovalutati – riguarda la presenza di vincoli giuridici che gravano sugli immobili. Nella prassi, quando si valuta la situazione di un bene si tende a verificare soprattutto ipoteche, pignoramenti o altre formalità pregiudizievoli. Tuttavia esistono anche vincoli meno immediati da individuare, ma che possono incidere in modo significativo sulla commerciabilità e sulla piena disponibilità del bene.
Tra questi rientrano gli usi civici, istituti di origine storica che continuano ad avere effetti concreti anche nella disciplina contemporanea della proprietà immobiliare. Gli usi civici attribuiscono infatti a una collettività diritti di godimento su determinati terreni, limitando in alcuni casi l’esercizio pieno del diritto di proprietà da parte del titolare del bene.
Negli ultimi anni il tema è tornato al centro dell’attenzione giuridica e operativa, soprattutto dopo importanti interventi normativi e pronunce giurisprudenziali che hanno chiarito il rapporto tra tutela della proprietà privata e permanenza dei diritti collettivi. Comprendere il funzionamento di questi vincoli e le possibili soluzioni per la loro gestione è quindi fondamentale per proprietari, professionisti e operatori del settore immobiliare.
Su questo tema interviene Valentina Cavalleri, vicepresidente nazionale APPC, con un approfondimento che analizza l’origine degli usi civici, la loro evoluzione normativa e le conseguenze pratiche per i proprietari di immobili gravati da tali diritti.
Di seguito riportiamo integralmente il suo contributo.
Il peso degli usi civici sugli immobili
di Valentina Cavalleri – Vicepresidente nazionale APPC (Pubblicato su NT+ Condominio del Sole24Ore)
Nel settore dell’edilizia privata la verifica dei vincoli che gravano su un immobile è un passaggio fondamentale, ma spesso viene affrontata in modo incompleto. Nella pratica, l’attenzione si concentra quasi esclusivamente su ipoteche o trascrizioni pregiudizievoli, mentre vengono trascurati altri pesi giuridici meno evidenti che possono incidere profondamente sulla disponibilità e sulla commerciabilità del bene.
Tra questi assumono particolare rilievo i diritti di uso civico: istituti di origine antica, ma ancora pienamente operativi nell’ordinamento giuridico italiano. La loro presenza può limitare l’esercizio del diritto di proprietà e influenzare la possibilità di alienare o valorizzare un immobile. Per questo motivo è essenziale verificarne l’eventuale esistenza e comprenderne le implicazioni.
Che cosa sono gli usi civici
Gli usi civici sono diritti di godimento spettanti ai membri di una collettività su determinati terreni, pubblici o privati, destinati al soddisfacimento di bisogni essenziali della comunità. Tra le forme più diffuse rientrano, ad esempio, il diritto di pascolo, di raccolta della legna, di semina o altre modalità di utilizzo del fondo.
La disciplina moderna di questi diritti si è sviluppata a partire dalla legge 16 giugno 1927 n. 1766, fino ad arrivare alla legge 20 novembre 2017 n. 168, che ha riordinato la materia riconoscendo agli usi civici una funzione di interesse pubblico, anche sotto il profilo ambientale e paesaggistico.
La gestione di tali diritti è affidata a enti rappresentativi della collettività, come Comuni o Università agrarie, qualificati come enti pubblici non economici.
Le due categorie di beni
La giurisprudenza distingue due diverse tipologie di beni interessati dagli usi civici.
La prima categoria comprende i beni di dominio collettivo (demanio civico). Si tratta di terreni originariamente appartenenti alla collettività e amministrati da enti pubblici o associazioni agrarie. Questi beni sono assimilati al demanio pubblico e sono quindi soggetti a un regime particolarmente rigido: sono inalienabili, indisponibili e imprescrittibili.
La seconda categoria riguarda invece i beni di proprietà privata gravati da uso civico. In questo caso il terreno appartiene a un soggetto privato, ma la collettività mantiene su di esso specifici diritti di godimento. Il vincolo si configura quindi come un onere reale che limita il diritto di proprietà.
Per eliminarlo è necessario avviare una procedura di liquidazione o affrancazione: il proprietario versa un capitale all’ente titolare del diritto e, una volta effettuato il pagamento, il vincolo viene estinto consolidando la piena proprietà del bene.
L’evoluzione normativa
La legge del 1927 ha rappresentato il pilastro della disciplina degli usi civici, introducendo strumenti per accertare e liquidare tali diritti e per risolvere le situazioni di promiscuità tra demanio civico e proprietà privata.
Tra gli strumenti principali previsti vi erano:
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Legittimazione, che sanava le occupazioni abusive di terreni civici trasformando il possesso in diritto enfiteutico, successivamente affrancabile;
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Quotizzazione, ossia la ripartizione dei terreni collettivi coltivabili in quote assegnate in enfiteusi;
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Affrancazione, cioè il riscatto del vincolo mediante pagamento di una somma.
Con i Dpr 11/1972 e n. 616/1977 le funzioni amministrative in materia sono state trasferite alle Regioni.
Una riforma importante è arrivata con la legge 168/2017, che ha riconosciuto i domini collettivi come un ordinamento giuridico primario delle comunità originarie, confermando per i beni collettivi il regime di inalienabilità, indivisibilità e inusucapibilità e valorizzandone la funzione ambientale.
Il tema dell’inalienabilità
La stessa legge del 2017, all’articolo 3 comma 3, prevedeva inizialmente un divieto assoluto di alienazione per i beni con usi civici non liquidati, inclusi quelli di proprietà privata.
Questa previsione ha però generato un ampio dibattito giurisprudenziale, perché rischiava di comprimere eccessivamente il diritto di proprietà. Impedire al proprietario di vendere il bene o di estinguere il vincolo avrebbe infatti comportato una limitazione particolarmente gravosa, soprattutto nei casi in cui l’uso civico non fosse più esercitato da molti anni.
Per i beni di dominio collettivo si è consolidato l’orientamento secondo cui essi sono assimilabili ai beni demaniali: risultano quindi assolutamente inalienabili e non possono essere espropriati per pubblica utilità senza una preventiva sdemanializzazione. Le Sezioni Unite della Cassazione, con le sentenze n. 12570 e 12571 del 10 maggio 2023, hanno ribadito questo principio, affermando anche la nullità degli atti di cessione tra privati aventi ad oggetto beni comunali soggetti a uso civico.
Diversa è invece la situazione dei beni privati gravati da uso civico.
La svolta della Corte costituzionale
Per questi beni la giurisprudenza aveva sviluppato due orientamenti contrapposti. Secondo un primo indirizzo, la vendita era possibile solo dopo la preventiva affrancazione del vincolo. Un altro orientamento riteneva invece che l’uso civico, configurandosi come uno ius in re aliena, non impedisse la circolazione del bene ma continuasse semplicemente a gravare su di esso, risultando opponibile agli acquirenti.
La questione è stata risolta dalla Corte costituzionale, che con la sentenza n. 119 del 21 giugno 2023 ha dichiarato l’illegittimità dell’articolo 3, comma 3, della legge 168/2017 nella parte in cui vietava l’alienazione dei terreni privati gravati da uso civico.
Secondo la Corte, il divieto assoluto risultava irragionevole. Di conseguenza oggi la vendita di un bene privato gravato da uso civico è legittima, ma il vincolo continua a esistere fino alla sua eventuale estinzione.
Cosa può fare il proprietario
Alla luce dell’attuale quadro normativo e giurisprudenziale, il proprietario di un immobile gravato da uso civico dispone sostanzialmente di due possibilità.
La prima consiste nel procedere all’affrancazione, pagando il capitale dovuto all’ente titolare del diritto e ottenendo così l’estinzione definitiva del vincolo.
La seconda consiste nel vendere il bene mantenendo il vincolo, adottando però adeguate cautele contrattuali.
Nel contratto di compravendita è infatti opportuno inserire clausole in cui il venditore dichiari esplicitamente l’esistenza dell’uso civico, assuma l’onere dell’eventuale affrancazione e manlevi l’acquirente da possibili pretese dell’ente titolare del diritto.
Ulteriori strumenti di tutela possono essere rappresentati dal deposito del prezzo presso il notaio, con svincolo subordinato all’affrancazione, oppure dal rilascio di una fideiussione a garanzia dell’adempimento.
Valentina Cavalleri
Un possibile intervento del legislatore
Accanto alle soluzioni oggi previste dall’ordinamento, non manca chi ritiene che la disciplina degli usi civici necessiti di un ulteriore intervento legislativo per superare alcune criticità che continuano a incidere sulla circolazione dei beni immobili.
Per eliminare queste distorsioni, una possibile proposta al legislatore potrebbe muoversi su due direttrici principali: la semplificazione delle procedure di estinzione del vincolo e la definizione di criteri economici più certi e sostenibili per l’affrancazione.
Da un lato si potrebbe introdurre una norma che preveda l’estinzione automatica del diritto di uso civico qualora il titolare del diritto – ente pubblico o soggetto privato – non abbia esercitato alcuna pretesa né riscosso il relativo canone per un lungo periodo di tempo, ad esempio 20 o 30 anni. Una misura di questo tipo consentirebbe di risolvere molte situazioni in cui il vincolo permane solo formalmente, pur non essendo più esercitato nella realtà.
Dall’altro lato si potrebbe intervenire anche sul piano economico, stabilendo per legge un moltiplicatore unico e contenuto per il calcolo dell’affrancazione, in modo da rendere la liquidazione del vincolo meno onerosa. Una maggiore certezza sui costi favorirebbe infatti i proprietari privati a procedere con l’estinzione degli usi civici, contribuendo così a semplificare la gestione dei terreni e a rendere più fluida la circolazione degli immobili.
