Affitti brevi a Verona: i dubbi costituzionali e i diritti dei proprietari

La disciplina adottata dal Comune di Verona punta a tutelare la residenzialità del centro storico, ma il trattamento differente basato sul possesso del CIN alla data del 30 luglio 2026 potrebbe creare una disparità permanente tra immobili sostanzialmente analoghi.

Il tema degli affitti brevi non riguarda più soltanto le grandi città d’arte: tocca capoluoghi medi, borghi e territori di montagna, comprese molte aree del Veneto. Davanti alla riduzione delle abitazioni disponibili per i residenti, un numero crescente di amministrazioni cerca strumenti per intervenire. Sono finalità legittime, ma le misure adottate devono rispettare uguaglianza, proporzionalità, diritto di proprietà e libertà di iniziativa economica. È il punto su cui si concentra l’analisi del presidente nazionale APPC, Vincenzo Vecchio, a proposito del caso veronese.

Che cosa ha deciso il Comune di Verona

Con deliberazione del Consiglio comunale n. 46 del 30 luglio 2026 il Comune di Verona ha adottato la Variante n. 70 al Piano degli Interventi, ai sensi dell’articolo 18 della legge regionale del Veneto n. 11 del 2004, riordinando le destinazioni d’uso con attenzione specifica al Centro Storico Maggiore, sito UNESCO.

Il meccanismo, in sintesi: le locazioni turistiche vengono ricondotte alla categoria funzionale turistico-ricettiva e, nella città storica centrale, le norme tecniche adottate non ne ammettono il mutamento di destinazione d’uso verso quella categoria. Restano salve le situazioni legittimamente esistenti all’adozione: la delibera precisa che la Variante «non incide sulla destinazione d’uso delle unità immobiliari già legittimamente destinate a locazione turistica», cioè quelle con CIN — il Codice Identificativo Nazionale — attribuito entro quella data.

La relazione allegata motiva la scelta con i numeri: nell’ambito che comprende il centro storico le locazioni turistiche risultano passate da 4 nel 2012 a 2.028 nel 2024, da 10 a 3.404 sull’intero Comune. Trattandosi di variante adottata, il procedimento non è concluso: seguono deposito e osservazioni, prima dell’approvazione definitiva.

Due proprietari, due destini: lo spartiacque del CIN

L’effetto della clausola di salvaguardia si comprende con un esempio. Due appartamenti nello stesso edificio, stesso piano, stessa superficie, stessi posti letto. Il primo era già destinato a locazione turistica e dotato di CIN al 30 luglio 2026: potrà proseguire. Il secondo, alla stessa data, era affittato a uno studente, vuoto per ristrutturazione o appena ereditato: se la disciplina venisse confermata, quel proprietario resterebbe escluso in modo tendenzialmente permanente da una possibilità che il vicino di pianerottolo conserva.

Il rilievo di APPC non è che il Comune non possa regolare gli affitti brevi: è più circoscritto e, proprio per questo, più serio. Riguarda il criterio scelto per distinguere situazioni sostanzialmente uguali.

Affitti brevi a Verona e principio di uguaglianza

L’articolo 3 della Costituzione non impone di trattare tutti allo stesso modo in ogni circostanza. Impone qualcosa di più sottile: che le differenze di trattamento poggino su una motivazione oggettiva, ragionevole e proporzionata.

Secondo l’analisi del presidente nazionale APPC, il possesso del CIN in una determinata giornata è un elemento prevalentemente formale e contingente: certifica un adempimento, ma non misura il carico urbanistico dell’immobile, le presenze turistiche effettive, la qualità dell’ospitalità, l’incidenza sulla disponibilità di abitazioni né gli effetti sulla vivibilità del centro.

Da qui l’interrogativo: se il criterio non misura ciò che la norma dichiara di voler governare, può reggere come giustificazione di una differenza permanente? È una questione aperta, non una conclusione. Nessuna autorità ha dichiarato illegittima la Variante, e i piani urbanistici comunali non arrivano davanti alla Corte costituzionale: una verifica passerebbe semmai dal giudice amministrativo. Oggi il punto è che il criterio solleva interrogativi sotto il profilo costituzionale, e che conviene discuterne durante il procedimento.

Diritto di proprietà, impresa e destinazioni d’uso

Il contributo del presidente nazionale APPC richiama altri due riferimenti costituzionali. L’articolo 42, che riconosce la proprietà privata pur ammettendo che la legge ne determini i limiti per assicurarne la funzione sociale: una restrizione stabile delle possibilità di utilizzazione può riflettersi su valore e redditività, e resta da valutare se il sacrificio richiesto ai singoli sia proporzionato. E l’articolo 41, sulla libertà di iniziativa economica, che entra in gioco quando la locazione turistica è esercitata in forma imprenditoriale.

Sul piano della legge ordinaria il riferimento è l’articolo 23-ter del DPR 380/2001, che definisce il mutamento d’uso urbanisticamente rilevante e le categorie funzionali, fra cui quella turistico-ricettiva. Nel testo vigente consente entro certi limiti il passaggio fra categorie nelle zone omogenee A, B e C, lasciando spazio alle leggi regionali e alle condizioni poste dagli strumenti urbanistici comunali. È la natura di quelle condizioni a fare la differenza: per essere legittime devono risultare esplicite, oggettive, non discriminatorie e adeguatamente motivate.

Il paradosso segnalato da APPC

C’è poi un profilo di coerenza interna, da porre senza polemica. Se l’obiettivo è ridurre la pressione turistica sul centro storico, tutelare in modo permanente le attività già avviate non produce di per sé una diminuzione dei flussi: le strutture esistenti restano dove sono. L’effetto più visibile rischia di essere un altro, cioè un mercato chiuso ai nuovi ingressi e la posizione consolidata di chi era già presente a quella data. A pagarne il prezzo sono soprattutto i piccoli proprietari, che magari stavano solo valutando come utilizzare un immobile di famiglia.

Quali alternative a una data fissa

L’analisi APPC non si limita alla critica e indica alcune direzioni alternative. Nessuna è una soluzione automatica, ma tutte condividono una caratteristica: sono graduabili, verificabili e rivedibili nel tempo.

• Contingenti percentuali per edificio o per zona, per distribuire l’offerta anziché cristallizzarla.
• Requisiti qualitativi: sicurezza, accessibilità, prestazione energetica, gestione di rifiuti e rumore.
• Limiti temporali, cioè un numero massimo di giornate di locazione turistica nell’anno.
• Tetti stagionali, calibrati sui periodi di maggiore affluenza anziché uniformi.
• Contribuzione ai costi collettivi proporzionata agli oneri che l’attività genera per la città.
• Controlli effettivi: una regola non verificata penalizza chi la rispetta.
• Revisione periodica delle autorizzazioni, sulla base di dati aggiornati.

Misure di questo tipo colpiscono l’impatto reale dell’attività e possono essere corrette se i dati cambiano. Una distinzione permanente fondata sulla situazione amministrativa di un singolo giorno, invece, non è graduabile e non prevede vie di rientro.

Perché il caso interessa anche Belluno e Treviso

Nulla di quanto deciso a Verona si applica automaticamente altrove: ogni Comune ha il proprio Piano degli Interventi. Il caso merita però attenzione anche qui, per una ragione semplice: quando un capoluogo importante sperimenta uno strumento, quello strumento tende a circolare come modello.

Le condizioni che rendono attuale il tema si ritrovano, in forme diverse, in molte realtà di Belluno e Treviso: città d’arte e centri storici minori; località di montagna e aree dolomitiche a forte stagionalità; comuni turistici dove la domanda di alloggio per lavoratori stagionali, personale sanitario e giovani famiglie convive con un’offerta ricettiva diffusa; centri in cui la scarsità di affitti a lungo termine è già un problema riconosciuto, come emerge dal lavoro sugli accordi territoriali per il canone concordato.

APPC segue da tempo il confronto anche in sede pubblica, come nel convegno «Questa casa non è un albergo». Il quadro delle regole nazionali è nel nostro approfondimento su affitti brevi 2026, CIN e adempimenti fiscali; l’altra faccia del problema, quella degli immobili degradati e delle proprietà che diventano un peso, l’abbiamo già trattata.

Che cosa deve fare oggi un proprietario

In attesa che il quadro si definisca, la cosa più utile è conoscere con precisione la posizione del proprio immobile. Le verifiche seguenti valgono ovunque.

Il punto di APPC

APPC non ignora i problemi reali: la pressione turistica su alcuni centri storici esiste, così come la riduzione degli alloggi per chi in quei centri vorrebbe abitare. Proprio per questo gli strumenti contano quanto gli obiettivi. Una regola che distingue in modo permanente due immobili identici sulla base di un adempimento compiuto o meno in una certa giornata rischia di apparire più semplice che equa. Come osserva Vincenzo Vecchio, presidente nazionale APPC, potrebbero emergere profili di illegittimità meritevoli di approfondimento e la disciplina potrebbe essere sottoposta a verifica nelle sedi competenti.

Domande frequenti

Che cosa prevede la Variante 70 di Verona per gli affitti brevi?

Riconduce le locazioni turistiche alla categoria turistico-ricettiva e, nella città storica centrale, non ne ammette il mutamento di destinazione d’uso. Sono fatte salve le unità già destinate a locazione turistica con CIN attribuito entro il 30 luglio 2026. Essendo adottata e non ancora approvata in via definitiva, il testo può ancora cambiare.

Perché il possesso del CIN può creare una disparità tra proprietari?

Perché due immobili con le stesse caratteristiche e lo stesso impatto urbanistico riceverebbero un trattamento diverso e tendenzialmente definitivo solo per un adempimento perfezionato, o no, entro una certa data. Secondo l’analisi del presidente nazionale APPC è un elemento formale e contingente: una lettura argomentata, non un accertamento.

Un Comune può vietare le nuove locazioni turistiche?

I Comuni possono disciplinare le destinazioni d’uso, anche con condizioni specifiche, nell’ambito consentito dall’articolo 23-ter del DPR 380/2001 e dalla legge regionale. Il margine non è però illimitato: le condizioni devono essere esplicite, oggettive, non discriminatorie e motivate. La valutazione va fatta caso per caso.

Le regole di Verona valgono anche negli altri Comuni?

No: riguarda solo il Comune di Verona, e ogni altro Comune applica il proprio Piano degli Interventi. Può però diventare un precedente politico e amministrativo osservato da altre amministrazioni, anche a Belluno e Treviso.

Quali controlli deve fare un proprietario prima di avviare un affitto breve?

Le cinque indicate sopra: destinazione urbanistica, regolamenti comunali e regionali, limiti del regolamento di condominio, CIN e adempimenti amministrativi e fiscali, confronto preventivo con un’associazione della proprietà o un professionista.

Fonti e approfondimenti

• Comune di Verona — Delibera di Consiglio comunale n. 46 del 30 luglio 2026 (PDF)
• Variante n. 70 — relazione illustrativa (PDF)
• Variante n. 70 — stralcio delle Norme Tecniche Operative (PDF)
• Comune di Verona — Varianti al Piano degli Interventi
• Normattiva — Articolo 23-ter del DPR 380/2001, testo vigente
• Costituzione della Repubblica italiana: articolo 3, articolo 41, articolo 42 (Senato della Repubblica)
• Regione del Veneto — Piano degli Interventi, art. 18 L.R. 11/2004
• Contributo di Vincenzo Vecchio, presidente nazionale APPC, «Affitti brevi a Verona: profili di incostituzionalità della nuova Variante», 3 settembre 2026.

Articolo informativo e divulgativo: non costituisce parere legale e non sostituisce una consulenza riferita al singolo immobile. Le valutazioni sui profili costituzionali sono riprese dall’analisi del presidente nazionale APPC e rappresentano una posizione argomentata: alla data di pubblicazione nessuna autorità ha dichiarato illegittima la disciplina veronese. Per una verifica sul proprio caso ci si può rivolgere agli uffici e ai servizi di APPC Belluno e Treviso.