Accordi territoriali: attenzione alle associazioni non legittimate!
Come la giurisprudenza sta ridisegnando le regole degli accordi per le locazioni agevolate — e perché questo riguarda ogni piccolo proprietario
L’accordo territoriale: un meccanismo semplice sulla carta
La Legge n. 431 del 1998, all’art. 2 comma 3, prevede che i contratti di locazione agevolata — quelli che consentono canoni ridotti in cambio di benefici fiscali per il proprietario — debbano essere stipulati sulla base di accordi definiti in sede locale fra le organizzazioni della proprietà edilizia e quelle dei conduttori maggiormente rappresentative. Per favorire questi accordi, i Comuni provvedono a convocare le associazioni. L’accordo viene poi depositato al Comune e reso pubblico.
Il meccanismo sembra lineare. Ma nella pratica, decenni di applicazione disomogenea hanno prodotto un caos: associazioni costituite dopo la stipula di un accordo che ne rivendicano la paternità, Comuni che scelgono quale accordo «riconoscere» negando i benefici fiscali agli altri, accordi firmati da soggetti mai convocati né verificati. Il risultato? Proprietari che credono di aver fatto tutto per bene e poi si trovano con un contratto che non vale nulla fiscalmente.
È in questo contesto che sono intervenute due pronunce destinate a fare giurisprudenza: l’ordinanza del Tribunale di Udine del 7 aprile 2022 e la sentenza del TAR Lombardia del 27 giugno 2024.
Storie di casa nostra: Udine e l’associazione arrivata tardi
Per capire davvero come funziona il problema, basta guardare a quello che è successo a Udine. Nel 2017 il Comune aveva convocato, come previsto dal Decreto Interministeriale del 16 gennaio 2017, le associazioni dei proprietari e degli inquilini maggiormente rappresentative sul territorio. Le associazioni convocate avevano trattato e firmato l’accordo territoriale. Fine della storia, almeno in apparenza.
L’associazione che non c’era — e poi ci fu
Qualche mese dopo la firma, una nuova associazione — costituita a livello locale solo dopo la stipula dell’accordo — si fece avanti. Prima dichiarò di voler aderire all’accordo già esistente. Poi, non avendo ottenuto quanto voleva, stipulò insieme ad altre due organizzazioni anch’esse mai convocate un secondo, distinto accordo territoriale.
Non contenta, portò il Comune in tribunale con un ricorso d’urgenza, chiedendo che venisse dichiarata la validità del proprio accordo e — in subordine — che il Comune fosse obbligato a riconvocare tutte le associazioni per rinnovare e integrare il primo accordo.
L’associazione ricorrente era stata costituita formalmente nella sede locale oltre un anno e mezzo dopo la stipula dell’accordo che ora contestava. Nel 2019 contava 133 iscritti. Non era stata convocata dal Comune — perché non esisteva ancora quando il Comune aveva fatto la sua valutazione. Eppure chiedeva al Tribunale di essere riconosciuta come parte legittima dell’accordo territoriale che disciplina le locazioni abitative dell’intera città.
Il Tribunale mette i puntini sulle i
Il Tribunale di Udine, con ordinanza del 7 aprile 2022, ha rigettato il ricorso su tutti i fronti. Le motivazioni sono di una chiarezza cristallina e meritano di essere conosciute da ogni proprietario che stipula contratti a canone concordato.
Primo: il Comune ha un ruolo meramente propulsivo. Convoca le associazioni, avvia la procedura, poi si fa da parte. Non è parte dell’accordo, non lo approva, non lo certifica. Una volta svolta la convocazione, il suo compito è esaurito — e non può essere chiamato a ripeterlo su richiesta di chi non era presente al tavolo.
Secondo: solo le associazioni convocate dal Comune possono firmare l’accordo. La convocazione non è un dettaglio formale: è il momento in cui il Comune accerta e riconosce la rappresentatività locale dell’organizzazione. Un’associazione mai convocata è un’associazione la cui rappresentatività non è mai stata verificata da nessuno.
| “ |
Il Comune ha una mera funzione propulsiva il cui scopo è di promuovere l’eventuale conclusione dei suddetti Accordi, attraverso l’indizione di riunioni a cui sono invitate le Associazioni maggiormente rappresentative, situate sul territorio. Una volta che il Comune abbia svolto il compito di convocazione delle associazioni non vi sarà più spazio per ulteriori sue iniziative. Tribunale di Udine, ordinanza 7 aprile 2022 |
Cosa conta, in concreto, per valutare se un’associazione è davvero rappresentativa a livello locale? Il Tribunale indica tre criteri: il radicamento sul territorio, il numero di iscritti, il numero di convenzioni con enti. L’associazione ricorrente non ne soddisfaceva nessuno in misura adeguata. Era di recente costituzione, aveva pochi iscritti, non aveva dimostrato alcun radicamento reale.
Il caso di Milano: il Comune non può fare l’arbitro
Due anni dopo Udine, è il turno di Milano. La sentenza del TAR Lombardia del 27 giugno 2024 affronta un problema diverso ma altrettanto grave: non un’associazione che vuole entrare dove non è stata invitata, ma un Comune che decide da solo quale accordo è valido e quale no.
Due accordi, un Comune, una scelta arbitraria
A Milano nel 2023 esistevano due accordi territoriali distinti, firmati da gruppi diversi di associazioni — entrambe convocate dal Comune. Il Comune aveva però deciso che uno solo dei due accordi dava diritto all’aliquota IMU agevolata e ai contributi erogati dall’Agenzia «Milano Abitare». L’altro accordo era stato formalmente escluso, con una determinazione dirigenziale che lo bollava come stipulato «al di fuori dell’iter definito dalla normativa».
Quattro associazioni rappresentative di proprietari e conduttori — Unioncasa, Confabitare, Feder.Casa Provinciale Milano e Assocasa Lombardia — hanno impugnato il provvedimento. Il TAR ha dato loro ragione.
Il TAR ha annullato la determinazione dirigenziale e ha ribadito con nettezza: la normativa non esclude che possano esistere più accordi nel medesimo Comune. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti lo aveva già confermato con una nota del 10 agosto 2023. Non è compito del Comune scegliere il vincitore tra accordi concorrenti.
| “ |
La normativa di settore attribuisce ai Comuni il compito di convocare le organizzazioni rappresentative al fine di avviare le trattative tra di esse, di recepire il testo degli accordi a seguito del loro deposito e di assicurare alle stesse la massima pubblicità. Si tratta di un’attività di impulso, volta a favorire la conclusione di accordi, sulla cui corrispondenza all’interesse pubblico la legge non attribuisce al Comune alcuna competenza. TAR Lombardia, sentenza 27 giugno 2024 |
Quarant’anni di confusione normativa: la storia in sintesi
Per capire come si è arrivati a questo caos, vale la pena ripercorrere le tappe principali della normativa sulle locazioni agevolate e sui relativi accordi territoriali.
| 1998 | La Legge n. 431 introduce i contratti a canone concordato e il meccanismo degli accordi territoriali tra associazioni di proprietari e inquilini. I Comuni devono convocare le organizzazioni «maggiormente rappresentative». |
| 2002 | Primo decreto interministeriale con i criteri generali per gli accordi locali. Molti Comuni rimangono inadempienti per anni: non convocano nessuno, non si fa nessun accordo. |
| 2017 | Il Decreto Interministeriale del 16 gennaio 2017 (MIT-MEF) aggiorna i criteri e stabilisce: i Comuni hanno 60 giorni per convocare. Se non lo fanno, le associazioni possono sollecitarli. Se ancora nulla, le associazioni possono autoconvocarsi. Nasce qui il germe di una nuova ambiguità. |
| 2017–2022 | In tutta Italia proliferano accordi firmati da soggetti non convocati, nuove associazioni che nascono dopo gli accordi e li contestano, Comuni che scelgono arbitrariamente a quale accordo dare valore. Nessuno — fino ad allora — si era mai rivolto ai tribunali. |
| Apr. 2022 | Tribunale di Udine: prima pronuncia giurisprudenziale in materia. Solo le associazioni convocate dal Comune possono firmare l’accordo. Il Comune non può essere costretto a riconvocare. La rappresentatività si misura sul territorio comunale, non a livello nazionale. |
| Giu. 2024 | TAR Lombardia: il Comune non può scegliere quale accordo è valido. Possono coesistere più accordi nello stesso Comune. I benefici fiscali spettano a tutti i contratti conformi a un accordo legittimamente stipulato. |
Il risultato di questa sequenza è che in molte città italiane esistono oggi accordi territoriali di dubbia validità, firmati da soggetti mai riconosciuti dal Comune, o contratti a canone concordato su cui pende l’incertezza di un beneficio fiscale che potrebbe essere contestato. Un rischio reale per il piccolo proprietario che ha fatto tutto secondo le regole — ma si è affidato all’associazione sbagliata.
Il parallelo con quello che conosciamo bene
Chi segue le attività di APPC sa bene cosa significa essere dalla parte sbagliata di un sistema squilibrato. Il piccolo proprietario di casa conosce perfettamente la pressione fiscale, gli obblighi normativi, gli adempimenti burocratici. Sa cosa vuol dire dover rispettare ogni regola, ogni scadenza, ogni norma — mentre altri, ben più organizzati o ben più spregiudicati, si muovono nella zona grigia.
| “ |
Il meccanismo degli accordi territoriali funziona solo se chi partecipa è davvero rappresentativo. Un accordo firmato da un’associazione di facciata, con pochi iscritti e nessun radicamento locale, non tutela il proprietario: lo espone. Gli dà l’illusione della regolarità senza la sostanza. È la stessa logica di chi affitta a canone libero fingendo di rispettare le norme — i rischi li paga sempre chi è in buona fede. |
Il nodo che la giurisprudenza non ha ancora sciolto
Le due sentenze hanno chiarito molto. Ma lasciano aperta una questione che il TAR Lombardia stesso definisce «di difficile soluzione»: cosa succede quando il Comune è inadempiente e non convoca nessuno?
Il DM 2017 prevede la possibilità di autoconvocazione da parte delle associazioni. Ma se è il Comune l’unico soggetto legittimato ad accertare la rappresentatività locale, e il Comune non si muove — chi verifica che le associazioni che si autoconvocano abbiano davvero i requisiti? Nessuno. E un accordo firmato in quel contesto potrebbe non reggere a un eventuale contenzioso fiscale.
È un problema concreto, che riguarda decine di Comuni anche nel Bellunese e nel Trevigiano. Come APPC, seguiamo da vicino questa questione e siamo in contatto con le strutture nazionali della federazione per monitorare gli sviluppi normativi e giurisprudenziali.
Cosa deve fare il proprietario — oggi
La battaglia per la certezza degli accordi territoriali è anche la nostra battaglia. Come associazione che rappresenta i piccoli proprietari, siamo abituati a difendere i diritti di chi non ha lobby potenti alle spalle, di chi deve rispettare le regole senza potersi permettere eserciti di avvocati.
Su questa vicenda chiediamo chiarezza e coerenza: le stesse regole per tutti. Se il piccolo proprietario di casa deve rispettare ogni scadenza fiscale, ogni norma, ogni obbligo di manutenzione — allora anche le associazioni che firmano accordi territoriali devono farlo. Devono avere una rappresentatività reale, verificata, riconosciuta. Non basta esistere su carta per determinare i canoni di locazione di un’intera città.
Se avete un contratto a canone concordato attivo, o state valutando di stipularne uno, verificate sempre che l’associazione che vi assiste sia tra quelle regolarmente convocate dal Comune al momento della stipula dell’accordo vigente. APPC Belluno è presente e riconosciuta nei Comuni delle provincie di Belluno e Treviso: i nostri accordi sono stati stipulati nel pieno rispetto della normativa, da associazioni con radicamento reale sul territorio.
Ed è valido solo se chi lo ha firmato aveva il titolo per farlo.
Fonti:
